1. De politiske forhold og fredsprocessen i Burundi

1.1 Etnicitet og politik i Burundi og den nuværende fredsproces

Cheikh Tidiane Sy, Représentant du Secrétaire Général au Burundi, Bureau des Nations Unies au Burundi (BNUB), dvs. Generalsekretærens repræsentant i Burundi påpegede, at etnicitet i Burundi bliver brugt som politisk instrument af de politiske aktører, og at det er forenklet at anse konflikten i landet alene som en etnisk baseret konflikt.

Maroufa Diabira, Chef du Mission, Office du Haut Commisaire aux Droits de l'Homme au Burundi (OHCDH), dvs. chefen for FN's menneskerettighedskontor i Burundi, forklarede, at der findes et etnisk aspekt i konflikten i Burundi, men understregede, ligesom Tidiane Sy, at det er forenklet at tale om en etnisk konflikt i Burundi, idet den nuværende konflikt snarere er af politisk karakter. Der kan ikke sættes lighedstegn mellem det at være hutu-medlem og det hutu-dominerede parti FRODEBU eller hutu-oprørsbevægelsen Conseil Nationale pour la Défense de la Démocratie/Forces pour la Défense de la Démocratie (CNDD/FDD). Således tilhører lederen af FDD, som i princippet er CNDDs væbnede gren, tutsi-befolkningen. Han tilføjede, at den tidligere præsident for det tutsi-dominerede parti UPRONA tilhører hutu-befolkningen.

Tidiane Sy kritiserede dem, som kræver demokratiske valg i Burundi uden skelen til de nuværende forhold i landet. Han vurderede, at der vil gå flere år, førend det er muligt at gennemføre demokratiske valg i Burundi og henviste til, at spørgsmålet om en magtdeling er i færd med at blive løst efter indgåelsen af den såkaldte "Partnerskabs-aftale" i juni 1998 mellem regeringen og Burundis nationalforsamling. Han understregede, at såfremt FRODEBU tror, at det kan få gennemført et demokratisk valg, dvs. en gentagelse af valget i 1993, er partiet ude på et galt og farligt spor. Desuden gjorde han opmærksom på, at når Burundis hær er indrettet, som den er (dvs. tutsi-domineret), vil FRODEBU aldrig blive i stand til at overtage magten, selv efter et demokratisk valg.

Tidiane Sy gjorde opmærksom på, at det ikke så meget er de to befolkningsgrupper hutu og tutsi, der er mistænksomme over for hinanden, men at dette snarere gælder for de politiske ledere. Han vurderede, at disse stadig har en tendens til at benytte etnicitet som et politisk instrument.

1.2 Grundlaget for den interne fredsproces: Partnerskabs-aftalen mellem nationalforsamlingen og regeringen

Den 4. juni 1998 vedtog Burundis nationalforsamling et såkaldt overgangsdokument kaldet "Partenariat interne pour la paix". Dette dokument sammenflettede Burundis forfatning af 1993 og en række dekreter, som var blevet udstedt efter det statskup, der i juli 1996 bragte nuværende præsident Buyoya til magten (United Nations, 13 October 1998). Samme kilde oplyser videre, at dokumentet formaliserer den såkaldte Partnerskabs-aftale mellem nationalforsamlingen, regeringen, de politiske partier og repræsentanter for det civile liv, og fastlægger en generel reduktion i regeringens størrelse, dannelsen af to vicepræsidentposter i stedet for premierminister-posten samt en generel forøgelse af nationalforsamlingens størrelse fra 81 til 121 medlemmer, inklusive repræsentanter fra 12 nye politiske partier og 28 såkaldte civile repræsentanter. De 28 udpeges af præsidenten efter samråd med formanden for nationalforsamlingen.

På dette grundlag er der opstået en ny form for magtdeling i Burundi, hvor bl.a. et nationalforsamlingsmedlem repræsenterende FRODEBU optager den ene af de to vicepræsidentposter. Desuden er der blevet indsat en ny regering, som i højere grad end tidligere afspejler det numeriske forhold mellem Burundis to største befolkningsgrupper, nemlig hutu og tutsi (United Nations, 13. October 1998).

Wohlgemuth og Övergaard (Wohlgemuth & Övergaard, 13. oktober 1998) oplyser, at udgangspunktet for den interne fredsproces eller fredsdialog er, at der findes en politisk løsning på, hvorledes man rent forfatningsmæssigt kan løse spørgsmålet om et fornyet mandat for de nationalforsamlingsmedlemmer, som blev valgt i 1993. Efter hvad de betegner som "mycket konstruktiva insatser från både regeringsmedlemmer, FRODEBUs (majoritetspartiets) partisekreterare och parlamentets talman (även han från FRODEBU) samt opslutning från flertallet mindre partier i Burundi...", lykkedes det at blive enige om en ny forfatning. Samme kilde noterer sig, at aftalen næppe kan anses som en tilbagegang til de demokratiske tilstande, der blev indført i 1993, men at aftalen antagelig er det eneste realistiske alternativ netop nu.

Den nuværende fredsproces i Burundi kan groft sagt opdeles i en intern og en ekstern proces. De to processer supplerer hinanden. Den interne fredsproces finder sted mellem de militære og politiske grupperinger i Burundi og er kommet til udtryk i "Partnerskabs-aftalen", mens den eksterne fredsproces finder sted i form af de såkaldte Arusha-forhandlinger, der ledes af Tanzanias tidligere præsident Mwalimu Julius Nyerere.

Arusha-forhandlinger, påbegyndtes i juni 1998 med et mandat fra Organisation for African Unity (OAU) og FN med Nyerere som leder. Hidtil har der fundet fire forhandlingsrunder sted.

1.2.1 Den interne fredsproces

Frédéric Ngenzebuhoro (UPRONA), Premier Vice-Président, Assemblée Nationale de Transition, République du Burundi, dvs. 1. næstformand for nationalforsamlingen, vurderede, at den interne fredsproces har støtte i befolkningen. Burundierne i dag har ifølge kilden tiltro til situationen, og man bevæger sig væk fra fokus på etnisk tilhørsforhold hen imod større enhed i befolkningen.

Adrien Sibomana, Membre de l'Assemblée Nationale (UPRONA), dvs. medlem af nationalforsamlingen, understregede, at såvel den interne fredsproces som den eksterne fredsproces i Arusha, Tanzania er væsentlige. Han påpegede, at den interne proces har bidraget positivt til Arusha-processen og tilføjede, at den burundiske befolkning i dag er indstillet på, at løsningen på konflikten i Burundi alene kan opnås via forhandling.

Et flertal af kilder vurderede, at den interne og eksterne fredsproces påvirker og komplimenterer hinanden. Ngenzebuhoro og Balthazar Habonima, Ambassadeur, Directeur Général pour l'Europe, l'Amerique du Nord et les Organisations Internationales, Ministère des Relations Extérieures et de la Coopération, dsv. direktøren for Europa m.m. i det burundiske udenrigsministerium understregede, at man har lært af begivenhederne i Rwanda, hvor den eksterne fredsproces ikke var forankret i en tilsvarende intern fredsproces, hvilket var medvirkende årsag til folkemordet i landet.

Sibomana oplyste, at partiet har underskrevet Partnerskabs-aftalen mellem regering og nationalforsamling, fordi man anser den for afgørende for en varig fredsløsning.

International Crisis Group (ICG) vurderer, at det er regeringens klare ønske at konsolidere den interne fredsproces og inkludere så mange parter som muligt heri. Regeringen håber, at jo flere parter, der bliver involveret i fredsprocessen, desto større mulighed er der for, at selv de mere radikale oppositionsgrupper også vil deltage for at undgå at blive marginaliseret (ICG, 27. april 1999).

En vestlig diplomatiske kilde vurderede, at Partnerskabs-aftalen mellem nationalforsamling og regering reelt ikke er udtryk for et kompromis. Ifølge kilden er aftalen ikke en tilstrækkelig politisk løsning i sig selv. Dette kræver en ægte magtdeling, som ifølge kilden ikke eksisterer i dag. Hæren, som er tutsi-domineret, er i realiteten den væsentligste magtfaktor i Burundi.

Tidiane Sy vurderede, at regeringen i dag kontrollerer hæren, og at denne har accepteret fredsprocessen. Han påpegede ligeledes, at den interne fredsproces ikke i sig selv er en tilstrækkelig løsning, men må ses som en overgangsordning, der kan bidrage til at bane vej for implementeringen af en endelig Arusha-aftale.

Et nationalforsamlingsmedlem (FRODEBU) oplyste, at det er vanskeligt at udpege de reelle magthavere i Burundi, men at de lovlige myndighedsinstitutioner ikke nødvendigvis har magten. Den pågældende henviste til, at dele af politiet og hæren reelt ikke kontrolleres af regeringen, og at en vanskeligt identificerbar elite sidder på magten. Partnerskabs-aftalen har ikke ændret dette forhold.

1.2.2 Forholdet mellem regering/militær og den væbnede opposition

På trods af indsættelsen af overgangsregeringen i Burundi og den deraf følgende inkorporering af dele af hutu-oppostionen i landets styre, eksisterer der fortsat en væsentlig opposition til regeringen. Denne opposition består ifølge Amnesty International (AI) (Amnesty International 1998) primært af hutu-partierne CNDD, Parti de la Libération du peuple Hutu (PALIPEHUTU), og Front de la Libération Nationale (FROLINA). Ifølge AI er det de væbnede grene af disse partier, for CNDDs vedkommende FDD, der fører an i oppositionens væbnede kamp imod den burundiske hær. En våbenhvile mellem regeringen og CNDD, som formidledes i juni 1998, blev aldrig effektueret (AI 1998).

En række kilder henviste til, at der fortsat finder oprørsangreb sted, men at oprørerne ikke har kapacitet til at kontrollere noget område i Burundi. Oprørsangrebene er dog i aftagende. I den forbindelse nævnte flere kilder, at oprørerne gradvist har mistet støtte i befolkningen, eftersom civile ofte er blevet ofre for oprørernes overgreb.

1.2.3 Splittelsen i CNDD/FDD

I maj 1998 førte uenighed mellem lederen af CNDD Léonard Nyangoma og lederen af partiets væbnede gren FDD Jean-Bosco Ndayikengurukiye til, at bevægelsen splittedes i en CNDD-fraktion og en FDD-fraktion, ifølge ASS 1999. Ifølge AI er Nyangoma fortsat officiel leder af CNDD, men ASS 1999 påpeger, at flere prominente medlemmer af partiet siden splittelsen har taget afstand fra Nyangoma (AI 1998).

Ngenzebuhoro og en vestlig diplomatisk kilde bekræftede, at der i dag er splittelse mellem CNDD og dens væbnede gren FDD. En vestlig diplomatisk kilde tilføjede, at splittelsen skyldes personlige uoverensstemmelser mellem de to ledere og, at CNDD og FDD fortsat har samme politiske program.

Splittelsen mellem den politiske og den militære ledelse i CNDD-FDD har skabt et alvorligt dilemma for Nyerere. Således skriver Bill Yates, International Alert, i februar 1999: "If he (Nyerere) keeps the former at Arusha, he excludes the latter. If he invites the latter he runs the risk that Nyangoma will depart and create a new armed group. Ways have to be found to overcome this dilemma and connect FDD to the Arusha process. Equally important is the need to establish a process of talks between the armed combatants (army and FDD)" (Yates, February 1999).

1.3 Den eksterne fredsproces - Arusha-forhandlingerne

Wohlgemuth & Övergaard fremhæver, at det som fremfor alt har muliggjort den eksterne fredsproces var den interne dialog i Burundi mellem regering og repræsentanter for de forskellige politiske partier (Wohlgemuth & Övergaard, 11. marts 1999). De skriver samme sted, at samtalerne i Arusha har sammenført de interne og de eksterne politiske og militære grupper (de nævner f.eks. at FRODEBU har såvel en intern som en ekstern gren). I alt har 17 forskellige parter haft møder i Arusha i alt fire gange.

Arusha-forhandlingernes største problem er, ifølge Wohlgemuth og Övergaard, hvorledes man skal kunne få de forskellige militære grupper til at nå frem til en holdbar våbenhvileaftale. Det har vist sig, at de grupper der har vanskeligst ved at deltage i forhandlingerne er de militære grupper, det vil især sige det burundiske militær og de oprørsgrupper der opererer fra tanzaniansk territorium. Et alvorligt problem er desuden, at CNDDs militære gren FDD ikke deltager i forhandlingerne i Arusha.

Adrien Sibomana oplyste, at nogle af parterne ved Arusha-forhandlingerne er burundiske oprørsgrupper. Deres deltagelse er sket på initiativ af regeringen i Burundi. Han påpegede, at fortsatte oprørsangreb skal stoppes ad politisk vej via forhandling. En forhandlingsløsning vil ifølge Sibomana hurtigt føre til genoprettelse af stabilitet.

I nær tilknytning til Arusha-processen finder en parallel proces sted bag kulisserne. Denne proces har som formål at få forskellige militære grupper til at samarbejde. Wohlgemuth og Övergaard fremhæver, at det interessante ved denne proces er, at den ikke finder sted i konkurrence med Arusha-processen, men som et supplement til denne (Wohlgemuth & Övergaard, 11. marts 1999). Samme kilde fremhæver betydningen af, at en proces som skal føre til varig fred i Burundi skal have lov at tage sin tid og ikke fremskyndes. Samme holdning giver Bill Yates udtryk for, idet han skriver "Again ways are being explored but time has to be allowed for confidence-building if a repeat of the 1997 breakdown of the Rome talks is to be avoided" (Yates, February 1999).

Adrien Sibomana fastslog, at UPRONA støtter Arusha-forhandlingerne. Han påpegede, at den interne og den eksterne fredsproces er afhængige af hinanden og derfor i realiteten udgør én proces. Parterne i Arusha-forhandlingerne repræsenterer grupperinger i Burundi, herunder også de fleste oprørsgrupper. Han fandt det afgørende, at den burundiske befolkning har en stemme i Arusha og, at resultaterne herfra formidles til befolkningen. Sibomana understregede, at en varig løsning i Burundi skal skabes på grundlag af de interne og eksterne forhandlinger.

Ngenzebuhoro oplyste, at regeringen deltager i Arusha-processen blandt andet for at forhandle med de parter i konflikten, som endnu ikke har ønsket at vende tilbage til Burundi. Han vurderede, at Arusha-processen har positiv indvirkning på den interne fredsproces og tilføjede, at regeringen gerne vil have inkorporeret de burundiske eksil-grupper, bl.a. dem, som er repræsenteret i Danmark, i Arusha-forhandlingerne. Han tilføjede i den forbindelse, at han personligt har været i Danmark for at føre samtaler med disse grupper, og at han forsat holder løbende kontakt med dem.

En vestlig diplomatisk kilde bemærkede, at Arusha-processen alene har gjort meget små fremskridt, nemlig nedsættelse af fem temagrupper. Kilden anså det for et problem, hvis FRODEBU fortsat vender hjem fra Arusha-forhandlingerne uden resultater, da hutu-befolkningen derved bliver skeptisk overfor processen. Kilden tilføjede, at de hidtil manglende resultater i Arusha-forhandlingerne bl.a. skyldes, at tutsi-repræsentanter i Arusha ikke ønsker en aftale.

Frederic Bamvuginyumvira, Premier Vice-Président de la République erkendte, at Arusha-processen kun skrider meget langsomt frem, men understregede regeringens vilje til fortsat at komme med konkrete forslag til løsning af problemerne. Han understregede i den forbindelse det afgørende i, at en kommende aftale indeholder meget konkrete tiltag, idet et afgørende mål er opnåelse af sikkerhed for hele befolkningen.

Et nationalforsamlingsmedlem (FRODEBU) påpegede, at Arusha-forhandlingerne skal vise, hvorvidt viljen til en fredsaftale er tilstede. Han oplyste, at FRODEBU deltager i Arusha-forhandlingerne for at få løst sikkershedsproblemerne i Burundi, og at man har brug for det internationale samfunds medvirken for at etablere varig sikkerhed for begge etniske grupper i landet.

ICG gør i sin seneste rapport vedrørende Burundi opmærksom på, at Burundis regering som en af de eneste regeringer i den konfliktfyldte Great Lakes Region har engagereret sig i en ekstern fredsproces, hvor man har accepteret at deltage i forhandlinger med den væbnede opposition (ICG, 27. april 1999).

1.3.1 FDDs rolle

ICG påpeger, at splittelsen i CNDD medfører et vitalt problem, idet CNDD i Arusha repræsenteres af Nyangoma, som reelt har mindre indflydelse på FDDs væbnede kamp end Jean-Bosco Ndayikengurukiye, som ikke er tilstede i Arusha (ICG, 11. januar1999).

Ngenzebuhoro gjorde opmærksom på, at ikke alle parter i den burundiske konflikt er repræsenteret i Arusha og citerede på mødet fra et brev, som han havde modtaget fra FDD. Heri forklarede denne gruppering, at man ikke agter at stoppe sine kamphandlinger i Burundi, før Julius Nyerere inviterer den med til Arusha-forhandlingerne. Ngenzebuhoro påpegede i denne forbindelse vigtigheden af, at en endelig aftale i Arusha underskrives af alle parter, idet man ikke opnår varig fred, hvis nogle parter er udelukket fra forhandlingerne.

Også ICG påpeger nødvendigheden af, at FDD deltager i Arusha-forhandlingerne såfremt, der skal opnås en holdbar våbenhvileaftale. Det understreges, at FDD bør have mulighed for at vælge en forhandlingsløsning frem for, at bevægelsen presses ud i fortsat konfrontation (ICG, 27. april 1999). Også Tidiane Sy understregede betydningen af dette forhold.

En anonym, vestlig diplomatisk kilde påpegede ligeledes, at FDD bør indlemmes i Arusha-forhandlingerne, men at dette indebærer et problem, idet CNDDs Nyangoma angiveligt agter at forlade forhandlingerne, hvis FDDs leder Jean-Bosco Ndayikengurukiye inviteres.

1.4 Perspektiverne i fredsprocessen

Adrien Sibomana vurderede, at fredsprocessen er vel undervejs, og at man næppe, som tidligere i Burundi, kan forestille sig et militærkup. Der kan næppe skabes konsensus i hæren til dette.

Frédéric Ngenzebuhoro understregede, at Arusha-forhandlingerne er et væsentligt element i bestræbelserne på at opnå en holdbar løsning og, at det er afgørende, at den interne og eksterne fredsproces supplerer hinanden. Han understregede, at man må have tiltro til fredsprocessen, da det er den eneste løsning. Han tilføjede imidlertid, at selv en endelig aftale i Arusha ikke nødvendigvis kan sikre en afslutning på oprørsaktiviteterne i Burundi, selvom man vil forsøge at afvæbne oprørsgrupperne.

Balthazar Hibonimana fastslog, at regeringen er fast besluttet på, at Arusha-processen skal føre til en endelig fredsslutning i Burundi - forhåbentlig i slutningen af 1999.

En vestlig diplomatisk kilde gav udtryk for, at Arusha-forhandlingerne er den eneste chance for opnåelse af en endelig fredsløsning i Burundi, men udtrykte skepsis hvad angår chancerne for en sådan. Kilden bemærkede, at hæren måske er den største forhindring for en fredsaftale i dag, idet den næppe vil acceptere den nødvendige magtdeling. Kilden oplyste, at et ledende medlem af FRODEBU har antydet, at man vil trække sig ud af Partnerskabs-aftalen, hvis Arusha-forhandlingerne ikke når frem til en aftale. Ifølge kilden vil selv opnåelsen af en fredsaftale i Arusha ikke nødvendigvis løse alle problemer, da implementeringen af en aftale kan vise sig meget vanskelig.

Et FRODEBU-nationalforsamlingsmedlem, der ønskede at være anonymt henledte ligeledes opmærksomheden på denne problemstilling og forklarede, at der i det politiske miljø er stor nervøsitet, efterhånden som man nærmer sig en eventuel endelig fredsaftale. Mange frygter, vurderede kilden, at implementeringen kan medføre problemer, da man risikerer, at hæren og politiet vil skride ind, hvis de anser deres position for truet. Den aktuelle splittelse i FRODEBU afspejler netop dette forhold.

IGC gør opmærksom på at splittelsen i FRODEBU den 18. marts 1999 resulterede i eksklusion af cirka 10 fremtrædende partimedlemmer. Blandt andet er medlemmer blevet beskyldt for at være for loyale over for regeringen i forhold til partiet. Ledelsen af FRODEBU frygter, at partiets position i Arusha-forhandlingerne svækkes, såfremt FRODEBUs regeringsmedlemmer primært går regeringens ærinde (ICG, 27. april 1999).

En vestlig diplomatisk kilde vurderede, at en varig løsning på konflikten vil kræve en aftale om ægte magtdeling. Ifølge kilden er dette ikke sandsynligt i dag, da tutsi-eliten og hæren ikke er indstillet på dette. Kilden anså det for afgørende, at man når frem til et politisk system med "checks and balances", eksempelvis med en rotatationsordning for præsidentposten, hvis konflikten skal finde en varig løsning. Arusha-processen, vurderede kilden, har små chancer for succes, men denne proces er den eneste chance for en varig løsning, idet Partnerskabs-aftalen næppe vil kunne overleve uden en endelig aftale i Arusha.

Tidiane Sy understregede vigtigheden af at forstå fredsprocessen i Burundi i sin rette kontekst, nemlig mange års krig og konflikt. Det blev påpeget, at man ikke kan forvente demokratiske valg indenfor kort tid, det ville være meget risikabelt. Han understregede, at spørgsmålet om en magtdeling er i ved at blive løst, men at der vil gå flere år, førend demokratiske valg kan gennemføres. Han anførte i den sammenhæng, at det ville være forkert i så splittet et samfund i dag at støtte et "win all-take all system" og understregede, at løsningen skal være en magtdeling. Han stillede i den sammenhæng spørgsmålet: "Hvor er der demokrati i Afrika? I Uganda, i Kenya, i Tanzania, i Rwanda....?".

Tidiane Sy identificerede de afgørende elementer i en kommende fredsaftale som værende afslutning på den væbnede konflikt, reformer af retsvæsnet og hæren og etablering af magtdeling, men understregede på ny, at dette nødvendigvis vil gå langsomt. Kilden lagde vægt på, at en aftale i Arusha skal kunne accepteres af alle parter i konflikten for at have den nødvendige troværdighed.

Ifølge et nationalforsamlingsmedlem (FRODEBU) har den almindelige tutsi-befolkning og UPRONA i dag accepteret princippet om magtdeling, men kilden gentog, at implementering af dette princip vil være vanskelig, eftersom militær- og sikkerhedsapparatet i dag er næsten mono-etnisk (tutsi). Kilden påpegede desuden, at FRODEBUs endemål for den politiske udvikling i Burundi er princippet om "én mand, én stemme".

ICG påpeger, at Burundi, på trods af at der endnu ikke er nogen garanti for, at fredsprocessen munder ud i en holdbar fredsaftale, er et af de eneste lande i det borgerkrigshærgede Great Lakes Regionen, hvor det er lykkedes at etablere en koalitionsregering. Samme kilde gør desuden opmærksom på, at adskillige regerings- og nationalforsamlingsmedlemmer har gjort det klart, at de virkelige forhandlinger først begynder når fredsaftalen skal implementeres.(ICG, 27. april 1999).