Forside -  Indhold -  Top/Bund -  Forrige/Næste


"Erfaringer med udlicitering i kommuner og amter"




3. Udbud og udlicitering i kommuner og amter

Danmark har en lang tradition for kommunalt selvstyre, der er lovfæstet i grundloven og i den kommunale styrelseslov. Det kommunale selvstyre indebærer, at kommuner og amter styres af kommunalbestyrelser og amtsråd, der vælges af borgerne ved direkte valg, og at kommuner og amter har selvstændig skatteudskrivning.

Kommunalbestyrelser og amtsråd har det overordnede og fulde ansvar for den kommunale virksomhed. Det er op til de kommunale råd selv at træffe beslutning om, hvorvidt en opgave helt eller delvist skal løses ved egenproduktion, eller om opgaven skal løses ved brug af ekstern leverandør. Den eksterne leverandør kan være en privat virksomhed, en anden offentlig myndighed eller et fælleskommunalt selskab.

EU’s udbudsregler har medført en kraftig stigning i anvendelsen af udbud inden for en række opgaveområder. Reglerne begrænser ikke (amts)kommunernes muligheder for at løse opgaverne ved egenproduktion, men såfremt der ønskes en ekstern leverandør, skal opgaver, hvis årlige kontraktsum overstiger en mindsteværdi, følge EU-reglerne om udbud.

Ikke alle kommunale og amtskommunale opgaver kan udliciteres. Myndighedsopgaver kan ikke uden udtrykkelig lovhjemmel overdrages til en ekstern leverandør, hvilket har betydning for eksempelvis de kommunale redningsberedskaber og den kommunale ældrepleje. Ved myndighedsopgaver forstås opgaver, der ved lov er henlagt til kommunalbestyrelser eller amtsråd, og hvor kommunen eller amtet træffer afgørelser med retsvirkning for borgerne, eksempelvis i form af forbud, tilladelser eller godkendelser.

Med hensyn til mulighederne for at udlicitere driftsopgaver kan det være et problem, at der ikke foreligger en klar afgrænsning af, hvori myndighedsopgaver består. En række serviceopgaver har således et væsentligt myndighedsaspekt, hvilket kan skabe tvivl om, hvorvidt en servicepræget driftsopgave eller dele heraf kan udliciteres eller ej.

På visse områder er det i gældende lovgivning fastlagt, at opgaverne skal løses af (amts)kommunalt ansat personale under kommunalbestyrelsens direkte ansvar. Det gælder eksempelvis den kommunale hjemmesygeplejeordning. Bestemmelserne har haft betydning for kommunale initiativer til udlicitering inden for ældreplejen.

På det kommunale område er der ikke som på det statslige område et generelt krav om anvendelse af udbud og udlicitering. Der er dog enkelte undtagelser. Med hensyn til den kollektive bustransport i hovedstadsområdet er det ved lov fastlagt, at HT frem til år 2002 skal bringe al buskørsel i udbud. På vejområdet blev der i 1992 tilføjet et protokollat til samarbejdsaftalen mellem trafikministeren og amtsrådene, der medfører, at alle drifts- og vedligeholdelsesarbejder på de statslige hovedlandeveje skulle udbydes i licitation. Med henblik på selv at kunne byde på opgaverne har syv amter oprettet selvstændige entreprenørafdelinger på vejområdet.

Indenrigsministeriet udsendte i 1992 en kort vejledning til amter og kommuner om, hvordan udbud og udlicitering kan gribes an [ Indenrigsministeriet, Udlicitering - en orientering til kommunerne om udbud af opgaver, 1992.] . Vejledningen indeholder en række konkrete anvisninger om, hvilke opgaver, der kan overdrages til private leverandører, udbudsprocedurer, udarbejdelse af udbudsmateriale, valg af leverandør, udarbejdelse af kontrolbud samt personalets forhold ved overdragelse til private leverandører.

Udbud og udlicitering i den kommunale sektor har siden vejledningen blev udsendt været drøftet ved udvalgsarbejder i Indenrigsministeriets regi. Dels om fornyelse og effektivisering i den kommunale sektor, dels om momsudligningens og energiafgifternes betydning for den kommunale udlicitering.

Ved udvalgsarbejderne konstaterede man blandt andet, at der de senere år er kommet større fokus på de muligheder, der er ved anvendelse af udbud af (amts)kommunale driftsopgaver. Af de kommunale organisationers undersøgelser fremgik det, at udbud og udliciteringer blev gennemført med henblik på udnyttelse af konkurrencen som effektiviseringsinstrument, og ikke på baggrund af ideologisk betingede ønsker om privatisering.

I forbindelse med det førstnævnte udvalgsarbejde er der i betænkningen peget på en række fordele og ulemper ved henholdsvis kommunal og privat opgavevaretagelse og en række forhold, der kan indgå i overvejelserne om valg af formen for opgavevaretagelse.

Folketinget har i 1995 indført en ny bestemmelse i den kommunale styrelseslov om, at kommunalbestyrelser og amtsråd mindst hvert andet år over for borgerne skal redegøre for, hvilke driftsopgaver, der efter udbud udføres af andre end kommunen eller amtet selv. Oplysninger for hver (amts)kommune forventes at foreligge efter den 1. september 1997.

3.1 Regler for udbud og udlicitering

Kommuners og amters udbud af drifts- og anlægsopgaver er omfattet af forskellige regelsæt, herunder EU's udbudsregler, licitationsloven, privatretlige regler om kontraktindgåelse samt lov om lønmodtagernes retsstilling ved virksomhedsoverdragelse.

Finansministeriets og Indenrigsministeriets statusrapport fra maj 1995 peger på, at en række af konflikterne og uoverensstemmelserne om udlicitering udspringer af misforståelser, uklarheder i reglerne og manglende opmærksomhed om de nye vilkår og krav, som de nye EU-regler stiller til håndtering af udbuds- og udliciteringsprocesser. Rapporten indeholder en grundig gennemgang af regelgrundlaget for udbud og udlicitering. Regelgrundlaget gennemgås derfor kun i kort form i denne rapport.

I dansk sammenhæng har udbud og udlicitering traditionelt været tilrettelagt ud fra almindelige forvaltningsretlige traditioner. Der er i (amts)kommunerne ikke som på statens område fastlagt regler om udbud og udlicitering af drifts- og anlægsopgaver [ Finansministeriets cirkulære nr. 42 af 1. marts 1994 om udbud og udlicitering af statslige drifts- og anlægsopgaver.] .


EU's udbudsregler

Udviklingen af det indre marked og liberaliseringen inden for EU har ført til vedtagelsen af direktiver om offentlige indkøb af varer og tjenesteydelser og kontrakter om offentlige bygge- og anlægsopgaver. Der er herudover vedtaget et direktiv om lønmodtagernes retsstilling ved virksomhedsoverdragelse. Baggrunden for direktiverne er traktatens konkurrenceregler og bestemmelser om fri bevægelighed for varer, arbejdstagere, tjenesteydelser og kapital.

Direktiverne er gennemført i den danske lovgivning på områderne gennem en rammelov og en række bekendtgørelser. Indkøb af varer og tjenesteydelser er i såvel amter og kommuner som i staten omfattet af EU's udbudsregler. For udbud og udlicitering af driftsopgaver har især tjenesteydelsesdirektivet, der trådte i kraft den 1. juli 1993, haft betydning.

EU's udbudsregler omfatter offentlige opgaver, der overstiger en vis årlig tærskelværdi. For tjenesteydelser er tærskelværdien for indeværende 200.000 ECU, svarende til cirka 1,6 millioner kroner. Reglerne indebærer, at eksternt køb af ydelser, der overstiger tærskelværdien, skal udbydes i EU-licitation og følge EU-reglerne om blandt andet udbudsformer, tidsfrister, offentliggørelse og kriterier for valg af leverandør.

EU’s udbudsregler er komplicerede for både udbydere og private leverandører, fordi reglerne er meget proces- og detailregulerende. PLS Consult gennemførte i 1994 en undersøgelse for Erhvervsfremme Styrelsen, der viste, at 40 procent af de små og mellemstore virksomheder mangler viden om udbudsprocedurer og finder, at der er behov for vejledende materiale om, hvorledes indkøb og udbudsprocedurer foregår [ Erhvervsfremme Styrelsen, Udbud og udlicitering af offentlige driftsopgaver. Små og mellemstore virksomheders muligheder i Danmark, Norden og EU, januar 1995] .


Licitationsloven

Bygge- og anlægsområdet er omfattet af licitationsloven fra 1966, der i en årrække har været den eneste særlige regulering på udbuds- og udliciteringsområdet. I loven beskrives kortfattet en række krav til udbudsprocessen ved tilbudsgivning på arbejder og leverancer, som i praksis har haft afsmittende virkning for andre opgaveområder end bygge- og anlægsområdet. Det skyldes, at loven beskriver en række krav til fremgangsmåden, som har generel gyldighed.

Licitationsloven afviger på en række punkter fra EU’s udbudsregler, hvilket har givet anledning til uklarhed om regelgrundlaget for udbud og udlicitering. Blandt andet er der forskelle med hensyn til reglerne for valg og efterforhandling af tilbud. Det er i Indenrigsministeriets og Finansministeriets statusrapport fra 1995 fastslået, at der som følge heraf er et stort vejledningsbehov.


Virksomhedsoverdragelsesloven

Med henblik på at sikre lønmodtagernes retsstilling ved liberaliseringen og etableringen af det indre marked vedtog EF i 1977 et direktiv om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder, bedrifter eller dele af bedrifter. [ EU-direktiv 77/187/EØF]

Folketinget gennemførte i 1979 direktivet i dansk ret med vedtagelsen af "Lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse". [ Lov 111 af 21. marts 1979] Loven fraviger på mange måder dansk praksis på arbejdsmarkedsområdet, fordi den griber ind i spørgsmål, som traditionelt har været reguleret ved frivillige aftaler mellem arbejdsmarkedets parter.

Som virksomhedsoverdragelsesloven fortolkes indebærer loven i korthed, at den leverandør, der overtager en virksomhed eller en del af en virksomhed, indtræder i de rettigheder og forpligtelser, der bestod på overdragelsestidspunktet i henhold til kollektiv overenskomst og aftale, bestemmelser om løn- og personaleforhold, der er fastsat eller godkendt af offentlig myndighed, samt individuel aftale om løn- og arbejdsforhold.

Det er skiftet af arbejdsgiver, der er afgørende for om virksomhedsoverdragelsesloven skal iagttages. Loven gælder derfor som udgangspunkt også, hvis en opgave skal tages tilbage til (amts)kommunen eller overgår til en ny kontrakthaver.

Leverandøren har en forpligtelse til at beskæftige personale efter samme løn- og ansættelsesvilkår, som var gældende hos overdrageren, men kan dog frigøre sig fra forpligtelserne på samme måde som overdrageren kunne. Det vil sige ved at opsige overenskomsten med gældende opsigelsesvarsel eller ved at ændre individuelle ansættelsesvilkår med opsigelsesvarslets længde.

Leverandøren kan ikke på grund af udliciteringen alene afskedige medarbejdere. Afskedigelser kan dog finde sted, hvis de begrundes i økonomiske, tekniske eller organisatoriske ændringer, der indebærer beskæftigelsesmæssige ændringer, og som under alle omstændigheder ville være foretaget.

Ifølge loven skal (amts)kommunens samarbejdsudvalg snarest efter en endelig beslutning om at gennemføre en udlicitering orienteres i overensstemmelse med retningslinierne i virksomhedsoverdragelsesloven.

Lønmodtagerne eller deres repræsentanter skal i rimelig tid inden overdragelsen underrettes om årsagen til overdragelsen af en given opgave til en ekstern leverandør, overdragelsens juridiske, økonomiske og sociale følger for lønmodtagerne, og eventuelle foranstaltninger for lønmodtagerne. Orienteringen skal i praksis finde sted på et sådant tidspunkt, at det berørte personale får en reel mulighed for at vurdere konsekvenserne af en overdragelse.

Det har i en række sammenhænge været fremført, at virksomhedsoverdragelsesloven er dårligt egnet til at regulere forholdene på licitationsmarkedet, ligesom den i en række konkrete tilfælde har givet anledning til fortolkningsproblemer. Som følge heraf har der været ført et stort antal sager om virksomhedsoverdragelseslovens anvendelse ved udliciteringer, både ved de almindelige domstole, ved de faglige voldgiftsretter og ved Arbejdsretten. Den mest kendte sag har været Ri-Bus sagen, der har skabt en række myter og fordomme om personalets vilkår ved udliciteringer.

Statens Udliciteringsråd bad i 1994 professor dr.jur. Erik Werlauff om at udarbejde en redegørelse om virksomhedsoverdragelsesloven og dens betydning ved udlicitering af offentlige opgaver [ Professor dr.jur. Erik Werlauff, Lønmodtagernes retsstilling ved udlicitering af offentlige opgaver, Udliciteringsrådet 1995] . Redegørelsen fastslår, at loven og EU-direktivet gælder ved stort set alle udliciteringer, og at der derfor som hovedregel er tale om en vidtgående beskyttelse af medarbejdernes løn- og ansættelsesvilkår.

Med hensyn til virksomhedsoverdragelseslovens afskedigelsesforbud er der dog en række undtagelser, idet afskedigelser kan finde sted, hvis de skyldes økonomiske, tekniske eller organisatoriske årsager, der medfører beskæftigelsesmæssige ændringer. På denne baggrund fastslås det i redegørelsen, at der en betydelig retsusikkerhed med hensyn til afskedigelser.


Tjenestemandsansatte

I henhold til tjenestemandsloven er der særlige forhold for tjenestemænd ved virksomhedsoverdragelse, idet tjenestemænd ikke er forpligtede til ansættelse i eller udlån til en privat virksomhed, da dette ligger uden for ansættelsesområdet.

For (amts)kommunen foreligger der tre muligheder med hensyn til udliciteringer, hvor tjenestemænd er involveret:

  • Tjenestemanden forbliver ansat i (amts)kommunen og anvises anden passende stilling eller pålægges andre passende arbejdsopgaver, som vedkommende er pligtig at tåle inden for sit ansættelsesområde.
  • Tjenestemanden afskediges med rådighedsløn/ventepenge, idet denne rettighed dog ikke opnås, hvis tjenestemanden frivilligt overgår til ansættelse med opsat pension i den virksomhed, der vinder udbudet.
  • Tjenestemanden forbliver ansat i (amts)kommunen og udlånes til leverandøren på frivillig basis uden deraf følgende ret til rådighedsløn/ventepenge.


Samarbejdsudvalgsreglerne

Kommunernes Samarbejdsnævn udsendte i 1995 en meddelelse om "Samarbejdsudvalgenes rolle i forbindelse med udbud og udlicitering" [ KSN-meddelelse nr. 36] for at vejlede om, hvordan samarbejdsudvalgssystemet inddrages i udbud og udlicitering. Meddelelsen indebærer, at der er vedtaget specielle forpligtelser med hensyn til udbud og udlicitering, der rækker ud over de almindelige samarbejdsudvalgsregler.

I henhold til KSN-meddelelsen er udbud og udlicitering en så væsentlig ændring af medarbejdernes arbejds- og personaleforhold, at den særlige forpligtelse til orientering og drøftelse jf. samarbejdsudvalgsaftalen træder i kraft.

(Amts)kommunen skal i god tid inden der træffes endelig beslutning i amtsrådet eller kommunalbestyrelsen informere de relevante samarbejdsudvalg. Samarbejdsudvalgene skal have mulighed for at drøfte de arbejds- og personalemæssige konsekvenser af at anvende udbud og udlicitering, således at medarbejdernes synspunkter og forslag kan indgå i beslutningsgrundlaget. Det er i meddelelsen beskrevet, hvilke emner drøftelserne i samarbejdsudvalgene kan omfatte, dels i forbindelse med den politiske afklaring, dels i forbindelse med udarbejdelsen af udbudsmaterialet og valget af tilbud.

Kommunernes Samarbejdsnævn anbefaler, at der i forbindelse med udbud og udlicitering informeres bredt, og fastslår, at åbenhed gennem løbende, grundig information og drøftelse giver mulighed for at gennemføre et udbuds- og udliciteringsforløb, hvor der tages videst mulige hensyn til medarbejdernes tryghed.

Spørgsmålet om forudgående medarbejderdrøftelse er også afgjort ved Arbejdsretten, hvor KAD i en sag om rengøring ved landsretterne i 1993 anlagde sag for manglende inddragelse af medarbejderne i henhold til organisationsaftalens §12, der indebærer, at en eventuel udlicitering skal drøftes med medarbejderne inden udbudet finder sted. Arbejdsretten fandt, at de drøftelser, der havde fundet sted, alene eller i det væsentligste havde bestået i en orientering, og gav derfor KAD medhold i, at der var sket overenskomstbrud.


Forside -  Indhold -  Top/Bund -  Forrige/Næste

Version 1.0 Februar 1997 • © Indenrigministeriet. Udgivet af Indenrigsministeriet, http://www.inm.dk
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier.