Billede: Konkurrencestyrelsens logo Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste

"Vejledning om konkurrenceforvridende støtte"



2. Hvilke aktiviteter er omfattede?

Bestemmelsen skal sikre, at offentlige støtteordninger samt anden offentlig involvering i erhvervsaktivitet ikke forvrider konkurrencen.

2.1 Hvad er støtte?

Støttebegrebet omfatter enhver form for hel eller delvis offentlig omkostningsdækning, der er ydet med offentlige midler. Det omfatter altså ikke alene direkte kontante tilskud, men også indirekte støtte i form af skatteundtagelser, garantier og afgiftslettelser. Det omfatter endvidere lån, udlejning samt køb eller salg på mere fordelagtige vilkår end sædvanlige markedsvilkår.

Det er altså uden betydning, om aktiviteten eller virksomheden støttes via en pengeoverførsel, eller om det sker ved at den – måske utilsigtet – opnår visse økonomiske fordele. Støttens formål har heller ikke nogen betydning. Det afgørende er effekten på støttemodtagerens økonomiske stilling.

Begrebet offentlige midler skal forstås bredt. Det omfatter midler fra såvel staten som andre offentlige myndigheder. Som offentlige midler betragtes også midler fra fonde og institutioner, såfremt det er en offentlig myndighed, der har udpeget denne fond eller institution til at administrere støtten. Dette gælder også, hvor midlerne stammer fra private virksomheder, der i henhold til offentlig regulering er forpligtede til at yde bidrag til fonden. Endvidere kan fx overførsel af midler internt i en offentlig virksomhed – fra en aktivitet til en anden – også betragtes som støtte med offentlige midler (se nedenfor om krydssubsidiering).

Boks 2.1 Eksempler på økonomiske fordele
En virksomhed køber offentligt ejet jord til en pris, der ligger under markedsprisen.

Til brug for en erhvervsmæssig aktivitet lejes materialer eller bygninger af det offentlige til en pris, der ligger under markedsprisen.

En virksomhed modtager konsulentbistand betalt af offentlige midler.

En erhvervsmæssig aktivitet finansieres ved banklån på vilkår, som virksomheden kun kan opnå, fordi det offentlige garanterer for lånet.

Krydssubsidiering kan også være omfattet af bestemmelsen. Ved krydssubsidiering forstås generelt, at der overføres økonomiske midler eller aktiver fra et marked til andre markeder eller fra en aktivitet til andre aktiviteter.

Hvis en privat virksomhed krydssubsidierer en aktivitet med midler fra en offentligt støttet aktivitet, vil det falde ind under bestemmelsen.

Det samme vil være tilfældet, hvis en offentlig erhvervsaktivitet krydssubsidieres ved hjælp af midler fra en støttet aktivitet. Krydssubsidiering af en offentlig erhvervsaktivitet kan også ske med det offentliges egne midler. Og det er helt ligegyldigt, om erhvervsaktiviteten er udskilt i en særskilt virksomhed eller ej.

Boks 2.2 Eksempler på krydssubsidiering

Eksempel 1

En offentlig børnehave begynder at vaske tøj for børnenes forældre. Hvis prisen for tøjvask ikke indeholder alle omkostninger, der medgår til aktiviteten, krydssubsidieres den. Det vil kunne forvride konkurrencen.

Eksempel 2

En offentlig udstillingsvirksomhed indeholder "aktive værksteder", hvor besøgende kan iagttage, hvordan gammelt håndværk udføres. Fra disse værksteder sælges der blandt andet keramik. Hvis prisen på keramikken ikke indeholder alle omkostninger ved fremstillingen, krydssubsidieres keramikproduktionen. Det vil kunne forvride konkurrencen.

Eksempel 3

En kommune tilbyder sine ældre medborgere, at de kan købe ekstra hjemmehjælp, ud over det visiterede, hos kommunen. Hvis prisen for den ekstra hjemmehjælp ikke indeholder alle omkostninger, der medgår til aktiviteten, krydssubsidieres ydelsen. Det vil kunne forvride konkurrencen.

Ikke enhver form for krydssubsidiering er omfattet af bestemmelsen. Krydssubsidieringen er kun omfattet, hvis den sker på "ikke-markedsøkonomiske vilkår". Begrebet skal forstås ved at se på, hvordan en kommerciel aktør ville handle i en tilsvarende situation.

Således er det fx helt normalt, at en aktivitet giver underskud i opstartsfasen. Derfor støder det ikke mod bestemmelsen, hvis der tilføres midler fra andre aktiviteter i en begrænset periode. Hvor lang denne periode må være, afhænger af aktiviteten. Det afgørende er, om en markedsøkonomisk investor ville acceptere perioden med underskud. Fx vil en markedsøkonomisk investor formentlig kunne acceptere, at større, langsigtede projekter er underskudsgivende i 2-3 år. Ved mindre erhvervsaktivitet må man derimod kræve, at aktiviteten løber rundt inden for en væsentlig kortere tidshorisont. Det kan også være forretningsmæssigt velbegrundet at tilføre midler i forbindelse med en omlægning / restrukturering af en aktivitet. Ligeledes vil et kortvarigt og forbigående underskud på den almindelige drift pga. ændrede vilkår i markedet heller ikke betyde krydssubsidiering.

Vurderingen af om krydssubsidiering sker på "ikke-markedsøkonomiske" vilkår kompliceres dog af, at flere aktiviteter kan have nogle fælles omkostninger – fx til husleje eller personale.

I praksis foretages vurderingen ved en analyse af omkostningsstrukturen, hvor det fastslås, hvilke omkostninger der knytter sig til de enkelte aktiviteter. Hvis omkostninger fra én aktivitet bæres af indtægter fra en anden, vil der være tale om krydssubsidiering.

Konkurrencestyrelsen og –rådet ønsker ikke at pålægge bl.a. amter og kommuner unødige administrative byrder. Der er derfor ikke krav om bestemte regnskabsstandarder el. lign. Det vigtige er, at når en erhvervsaktivitet drives i offentligt regi eller sammen med støttede aktiviteter, så skal det kunne sandsynliggøres, at indtægterne ved salget dækker alle relevante omkostninger. "Alle relevante omkostninger" dækker over direkte omkostninger til løn, materialer m.v., men også over de indirekte omkostninger, d.v.s. udgifter til forrentning og afskrivning af maskiner, udstyr, fast ejendom, goodwill m.v. samt en velbegrundet andel af fællesomkostninger som fx administration og husleje. Hvordan fællesomkostningerne fordeles, kan variere fra sag til sag, men fordelingen skal være velbegrundet.

Det skal således tydeligt fremgå, hvilke omkostninger der er afholdt i forbindelse med fremstillingen af ydelsen, samt hvorledes omkostningerne indgår i ydelsens pris. Når alle omkostninger er medregnet i prisen, vil der som hovedregel ikke ske nogen konkurrenceforvridning.

Der er flere måder at fordele omkostninger på de forskellige aktiviteter. Valget af metode afhænger af, hvordan støtten påvirker en aktivitet. I det følgende forudsættes det, at der allerede er sat en støttet hovedaktivitet i gang. Man ønsker nu at sætte endnu en aktivitet i gang med de samme og eventuelt også nogle nye faciliteter (fx personale, bygninger, materiel etc.).

Hvis hovedaktiviteten ikke ville være sat i gang uden støtte, skal alle omkostninger henføres til den nye aktivitet. Således betragtes den, som om den bliver drevet helt udskilt fra hovedaktiviteten, og de fulde omkostninger til de nødvendige faciliteter skal derfor henføres til den nye aktivitet. Denne metode kan bruges i alle situationer, og når omkostninger henføres på denne måde, vil der ikke kunne foreligge krydssubsidiering.

Hvis hovedaktiviteten også ville kunne drives uden støtte, men eventuelt blot på et lavere aktivitetsniveau, kan man eventuelt vælge at fordele omkostningerne forholdsmæssigt. Hvis denne metode skal give et retvisende billede, er det nødvendigt med rimelige, objektive og gennemskuelige kriterier. De skal sikre, at man kan se, at de enkelte aktiviteter bærer de omkostninger, der svarer til det træk, de udøver på faciliteterne.

Krydssubsidiering kan også forvride konkurrencen, hvis der overføres støtte til andre virksomheder end modtageren. Fx ved at den oprindelige modtager tilbyder nogle få erhvervsdrivende ’kunstigt’ billige varer eller tjenesteydelser. Hvis dette sker, kan det give anledning til konkurrenceforvridninger i forhold til kundens konkurrenter.

Boks 2.3

Eksempel

Et idrætscenter modtager offentlig støtte. Hvis det anvender den til at tilbyde et motionscenter en ’kunstigt’ lav husleje, vil det kunne forvride konkurrencen i forhold til andre motionscentre.

I eksemplet kan man bedst undgå krydssubsidiering ved at udbyde lokalet eller sikre sig, at man kan dokumentere, at lokalerne udlejes til markedspris.

2.2 Hvad er erhvervsvirksomhed?

Lovbemærkningerne slår fast, at begrebet "erhvervsvirksomhed" skal forstås ligesom i konkurrencelovens § 2, stk. 1. Efter denne bestemmelse er der tale om erhvervsvirksomhed, hvis der foreligger en økonomisk aktivitet, der foregår i et marked for varer og tjenester.

Betingelsen om, at der skal være tale om en økonomisk aktivitet, medfører ikke noget krav til hverken organisationsform eller finansieringsmåde. Desuden er det heller ikke noget krav, at virksomheden skal opnå – eller skal drives med det formål at opnå – en økonomisk gevinst. Offentlige erhvervsvirksomheder, der drives efter "hvile-i-sig-selv-princippet", vil altså også kunne være omfattede af §11 a.

Enhver efterspørgsel efter eller udbud af varer og tjenesteydelser vil umiddelbart opfylde definitionen af et marked for varer og tjenester. Det betyder altså, at hvis fx en kommune ikke udbyder eller efterspørger disse ydelser, vil der ikke være tale om erhvervsvirksomhed, og aktiviteten falder udenfor bestemmelsen. Således vil det arbejde, som en kommunes egen gartnerafdeling udfører for kommunen, ikke være en erhvervsaktivitet, der foregår på et marked – aktiviteten foregår internt i kommunen (in-house produktion).

2.3 Hvornår er støtten omfattet af loven?

Konkurrencerådet kan kun gribe ind over for offentlig støtte, når følgende to betingelser begge er opfyldt:

  • Støtten forvrider konkurrencen.
  • Støtten er ulovlig

Konkurrencerådet vurderer, om der sker en konkurrenceforvridning. Vurderingen af om støtten er lovlig – det vil sige om der er hjemmel i offentlig regulering – foretages af vedkommende minister eller tilsynsråd.

I det følgende afsnit gennemgås det, hvornår en erhvervsaktivitet kan anses for at være konkurrenceforvridende. Dernæst gennemgås det, hvordan det vurderes, om en erhvervsaktivitet har hjemmel i den offentlige regulering eller ej.

2.3.1 Konkurrenceforvridning?

Der kan ikke gives nogen entydig definition på, hvornår offentligt støttede eller udførte erhvervsaktiviteter er konkurrenceforvridende. Der kan dog peges på nogle vejledende retningslinier, som kan bruges til at vurdere de enkelte aktiviteter.

I vurderingen af spørgsmålet om konkurrenceforvridning indgår især to forhold.

Det ene er, om alle virksomheder på markedet på samme vilkår har adgang til at opnå den pågældende støtte eller omkostningsdækning. Såfremt dette ikke er tilfældet, vil konkurrencen kunne blive forvredet mellem de virksomheder, der får støtte, og dem som ikke får. Generelt kan det siges, at jo bredere, mere objektiv og ikke-diskriminerende adgangen til støtte er, desto mere sandsynligt er det, at den ikke forvrider konkurrencen. En offentlig myndighed sikrer typisk en lige konkurrence ved at sende en opgave i udbud.

Det andet forhold er, om der kan påvises en reel effekt på de berørte markeder. Overordnet kan støtte påvirke konkurrencesituationen på to måder.

For det første kan den påvirke modtagernes beslutning om at etablere sig på eller forlade et marked. Hvis støtten får virksomheder til at gå ind på markedet, kan det forringe konkurrencevilkårene for de etablerede virksomheder, der ikke får støtte.

For det andet kan konkurrencen blive direkte påvirket. Det sker, hvis støtten har direkte betydning for beslutninger vedrørende produktion, kapacitet og priser, fx ved at virksomhedens produktionsomkostninger sænkes. I så fald vil den forvride konkurrencen i forhold til andre konkurrenter på markedet. Dette er eksempelvis tilfældet, hvis en kommune tilbyder at udleje et butikslokale til en virksomhed til en leje, der ligger under markedslejen.

Denne konkurrenceforvridning kan minimeres og måske undgås, hvis man er opmærksom på, at adgangen til at deltage i aktiviteterne skal være så generel, objektiv og ikke-diskriminerende som mulig. Således bør alle virksomheder have samme adgang til fx rådgivning eller konsulentydelser, hvis man ønsker at fremme en erhvervsaktivitet.

2.3.2 Lovlig støtte?

Hvis støtte til en erhvervsaktivitet har hjemmel i offentlig regulering, kan Konkurrencerådet ikke kræve den bragt til ophør eller tilbagebetalt .

Begrebet offentlig regulering omfatter love, bekendtgørelser, aktstykker, generelle budgetregler samt kommunalfuldmagten. Endvidere vil forpligtelser efter ratificerede konventioner og EF-forordninger falde ind under begrebet offentlig regulering.

Det vil i givet fald også skulle undersøges, om en støtte med hjemmel i den offentlige regulering er anvendt i overensstemmelse med kriterierne for tildelingen.

Det kan være naturligt, at en kommune ønsker at udvide sit udbud af tillægsydelser, fx ved at tilbyde vinduespudsning til ældre. Det vil ikke i sig selv udgøre konkurrenceforvridning. Men det vil være hensigtsmæssigt, hvis kommunen følger vejledningens principper, bl.a. om retvisende omkostningsopgørelser.

Vurderingen, af om støtten til erhvervsaktiviteten har hjemmel i den offentlige regulering, vil i flere tilfælde være sammenfaldende med vurderingen af konkurrenceforvridningen. Det kommer bl.a. frem i relation til kommunalfuldmagten, der forbyder kommuner at støtte virksomheder eller enkeltpersoner, hvis det ikke sker på markedsvilkår. Konkurrencerådets vurdering af støttens konkurrencemæssige effekter vil derfor i en række tilfælde kunne indgå i ressortmyndighedens vurdering af støttens lovlighed.



Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste


Version 1.0 November 2000 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, www.ks.dk
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering